.jpeg "ضرورت امکان‌سنجی استفاده از درآمدهای مالیاتی و منابع مالی اسلامی")
چگونه می‌توان سرمایه‌های بین‌نسلی صندوق‌های بازنشستگی را حفظ کرد؟
یکی از بنیادی‌ترین کارکرد صندوق‌های تأمیناجتماعی، کارکرد باز‌توزیعی این صندوق‌ها و تعهدات بین‌نسلی آنها است. تأمیناجتماعی محدود به یک نسل نبوده و متعلق به نسل‌های مختلف از دوره‌های حیات متفاوت است. اهمیت این مسأله تا به این حد است که در بند «3» سیاست‌های کلی تأمیناجتماعی ابلاغی مقام معظم رهبری بر «پایبندی به حقوق و رعایت تعهدات بین‌نسلی و عدم تحمیل طرح‌های فاقد تضمین مالی بین‌نسلی، تأمین منابع پایدار، رعایت محاسبات بیمه‌ای و تعادل بین منابع و مصارف و حفظ و ارتقاء ارزش ذخایر سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی به عنوان اموال متعلق حق مردم با تأکید بر امانت‌داری، امنیت، سودآوری و شفافیت با ایجاد ساز‌و‌کار لازم» تأکید شده و مجدداً در انتهای بند «4» به «رعایت قواعد بیمه‌ای و تأمین بار مالی تضمین شده و بین‌نسلی» تصریح شده است؛ لذا رمز بقا و ماندگاری صندوق‌های تأمیناجتماعی در این است که ورودی و منابع آنها یا به اصطلاح سرمایه‌های آنها حفظ و برای حفظ این سرمایه‌ها تدابیر مختلفی اندیشیده شود.
چه تدابیری برای حفظ این سرمایه‌ها باید اندیشیده شود؟
اولین اقدام، ساماندهی منابع مالی و نظام بودجه‌ریزی نهادهای فعال در قلمرو رفاه و تأمیناجتماعی و صندوق‌های بیمه‌ای است. در این راستا باید برنامه‌های فصل رفاه و تأمیناجتماعی در بودجه‌های سنواتی به نحوی تنظیم شود تا تعریف دقیق و شفافی از برنامه‌ها، هدف از اجرای هر برنامه، جامعه هدف در هر یک از برنامه‌ها، فعالیت‌های ذیل هر برنامه و سایر اطلاعات لازم احصاء و مکتوب شود. همچنین رفع همپوشانی میان برنامه‌ها و به حداقل رساندن تعداد آنها باید مدنظر قرار گیرد؛ چرا‌که یکی از دلایل عمده از دست رفتن سرمایه‌ها، همپوشانی بین نهادهای حمایتی و بیمه‌ای؛ حتی بین صندوق‌های بیمه‌ای است که موجب هرز رفتن منابع مالی نظام رفاه و تأمیناجتماعی می‌شود. در صورت منطقی و هدفمندسازی حجم تعهدات بیمه‌ای و صرف منابع رفاهی به نیازمندترین افراد در قالب نظام حمایتی و غیرمشارکتی، بودجه‌ریزی نظام تأمیناجتماعی عملیاتی‌تر و کارآمدتر خواهد شد. در چنین شرایطی باید تلاش کرد تا سهم صندوق‌های بیمه‌ای و نظام مشارکتی از بودجه کل کشور کاهش و سهم نهادهای حمایتی در تحت پوشش قرار دادن اقشار نیازمند افزایش یافته و بر اساس نیاز افراد تخصیص یابد. اینگونه است که می‌توان انتظار داشت سرمایه‌های صندوق‌های تأمیناجتماعی حفظ شود.
آیا با رفع همپوشانی‌ها مشکل حل می‌شود یا اقدامات دیگری باید مدنظر قرار گیرد؟
مجموعه اقدامات دیگر برای حفظ و پایداری منابع تأمیناجتماعی، سرمایه‌گذاری دقیق و پربازده است. در بند «2» ماده (28) قانون تأمیناجتماعی و بند «ج» ماده (4) اساسنامه سازمان، به مقوله «سرمایه‌گذاری و به‌کارگیری وجوه ذخایر و اموال سازمان» اشاره شده و مشخص شده که در تدوین قانون تأمیناجتماعی، قانونگذار این الزام را پیش‌بینی و سازمان تأمیناجتماعی را مکلف به فعالیت در این حوزه کرده است. در سنوات اخیر غفلت در امر ضرورت سرمایه‌گذاری یا اشتباه در انتخاب زمینه سرمایه‌گذاری‌ها، بقای سازمان‌های بیمه‌ای را با خطری بزرگ مواجه کرده است. ذخایر باید به طور اطمینان‌بخش سرمایه‌گذاری شوند و نباید دارای جنبه صرف حفظ ارزش وجوه سرمایه‌گذاری شده باشند؛ لذا قبل از هر چیز باید پیامدهای بالقوه اجتماعی و اقتصادی سرمایه‌گذاری در هر زمینه‌ای ارزیابی و سپس نسبت به آن اقدام شود.
آیا در ارتباط با قوانین و مقررات نیاز به بازنگری داریم؟
اصلاح قوانین و مقررات متناسب با مقتضیات روز و سن امید به زندگی و... از دیگر اولویت‌های لازم برای حفظ سرمایه‌های صندوق‌های تأمیناجتماعی است. بر اساس تجارب جهانی، صندوق‌های تأمیناجتماعی با ورود به دورانی که از آن با عنوان دوران سالمندی صندوق‌ها یاد می‌شود، بیش از گذشته به حمایت‌های دولتی برای تداوم فعالیت خود نیاز دارند؛ لذا در کشورهای توسعه‌یافته تمهیدات تأخیری شامل: افزایش نرخ حق بیمه، افزایش سن بازنشستگی، کاهش میزان ارائه مزایای مستمری‌بگیران و بیمه‌شدگان و یا تأمین مخارج مربوط به خدمات درمانی، کمک بیشتر دولت به صندوق‌های تأمیناجتماعی، رشد اقتصادی مستمر (که اشتغال بیشتر، سرانجام به بیمه شده بیشتر و منابع افزون‌تر منجر می‌شود)، در کنار کارآمد کردن مدیریت اداره تأمیناجتماعی، به عنوان راه‌حل‌های کوتاه‌مدت و بلندمدت ارائه شده است. در ایران، اقدامات عملی عمدتاً در جهت عکس آنچه نشان می‌دهد، صورت گرفته که به عنوان عوامل آسیب‌زا به آن خواهم پرداخت. نکته دیگر جهت حفظ و ارتقاء ارزش سرمایه‌های تأمیناجتماعی، فعال کردن ظرفیت‌های استفاده از منابع جایگزین حق بیمه و بودجه عمومی است. در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمیناجتماعی کشورمان (مواد 7، 8 و10) علاوه بر روش مشارکتی پرداخت حق بیمه در حوزه بیمه‌ای، روش‌های غیرمشارکتی متعددی برای تأمین منابع مالی پیش‌بینی شده است. منابع حاصل از هدفمند کردن یارانه‌ها، کمک‌های مردمی، وجوهات شرعی و خیریه مانند خمس، زکات، وقف، صدقات، نذورات و منابع و اموال و دارایی‌های نهادها و بنیادهای انقلاب اسلامی از جمله مهمترین منابعی است که در این قانون در نظر گرفته شده است.
چه عواملی سبب بروز آسیب به سرمایه‌های بین‌نسلی می‌شود؟
اولین و عمده‌ترین دلیل آسیب به سرمایه‌های تأمیناجتماعی، کمبود بودجه و منابع مالی است. کمبود بودجه حوزه رفاه و تأمیناجتماعی سبب شده تا دستگاه‌های متولی رفاه اجتماعی در کشور از جمله صندوق‌های بازنشستگی توان پاسخگویی به نیازهای جامعه تحت پوشش خود را نداشته باشند؛ به طوری که بودجه محدود در دسترس این سازمان‌ها نه‌تنها کفاف حمایت مناسب از افراد تحت پوشش را نمی‌دهد، بلکه آنها را از تحت پوشش قرار دادن افراد واجد شرایطی که هنوز تحت پوشش قرار نگرفته‌اند هم بازمی‌دارد. هر سال بخش زیادی از بودجه رفاه و تأمیناجتماعی کشور صرف صندوق‌های بیمه‌ای دولتی مانند صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق نیروهای مسلح می‌شود. ضمن آنکه نهاد دولت عمده بدهکار صندوق تأمیناجتماعی است. چنانچه نهاد دولت تصمیم به پرداخت بدهی صندوق تأمیناجتماعی را نیز داشته باشد، کل بودجه رفاهی کفاف این هزینه را نخواهد کرد. البته باید توجه داشت کمبود و کسری بودجه رفاهی، تنها مانع بودجه‌ای بر سر راه تأمیناجتماعی نیست بلکه در گذشته ضعف در تأمین و اداره منابع مالی و عدم تخصیص مناسب اعتبارات اندک موجود، بر مشکلات ناشی از کمبود بودجه در این حوزه افزوده است. متأسفانه بسیاری از فعالیت‌هایی که ذیل هر برنامه رفاهی تعریف شده و بودجه دریافت می‌کنند، هیچ سنخیتی با عنوان برنامه نداشته و ای بسا اساساً فعالیتی در راستای حمایت‌های اجتماعی یا بیمه‌ای نباشند. در نظر گرفتن چارچوبی استاندارد برای حمایت‌های اجتماعی منطبق بر تعاریف بین‌المللی گام مهمی به سوی تخصیص مناسب اعتبارات محدود حوزه رفاهی میان برنامه‌های رفاهی کشور خواهد بود.
چگونه تأمیناجتماعی تحت تأثیر عوامل برون‌سازمانی قرار می‌گیرد؟
هرچند برطبق تعاریف قانونی، سازمان تأمیناجتماعی یک نهاد عمومی غیردولتی است، اما در بسیاری از موارد، ساختار منابع و مصارف و عملکرد آن به طور مستقیم و غیرمستقیم، متأ‌ثر از تصمیماتی است که در خارج از این سازمان و در غیاب نمایندگان بیمه‌شدگان، کارگران، کارفرمایان و بازنشستگان اتخاذ و هر روز به نوعی بار مالی جدیدی به این صندوق تحمیل می‌شود. در سنوات متمادی برخی از طرح‌ها و قوانینی وضع می‌شوند که باعث کاهش درآمد سازمان تأمیناجتماعی در کوتاه‌مدت یا بلندمدت شده‌اند، از جمله قوانین و تصمیماتی که به معافیت برخی از کارگاه‌ها از پرداخت حق بیمه منجر می‌شود و یا قوانین و تصمیماتی که سبب کاهش اشتغال، اخراج کارگران یا تعطیلی برخی از واحدهای تولیدی می‌شود. همچنین قوانینی که موجب کاهش نرخ حق بیمه یا کاهش سطح دستمزدها می‌شود، قوانینی که به بازنشستگی زودرس کارگران منجر می‌شود، قوانینی که سقف سنی بازنشستگی را کاهش می‌دهند، قوانین و تصمیماتی که نرخ داروها و خدمات تشخیصی، حدود خدمات و سطح تعهدات بیمه در زمینه درمان و دارو را افزایش می‌دهند و قوانینی که شرایط برخورداری از مزایای بیمه‌ای را به صورت غیراصولی تسهیل می‌کنند. به عنوان مثال؛ گروه‌های جدیدی که با تصویب قوانین خاص به عضویت سازمان تأمیناجتماعی درآمده‌اند، بخش عمده‌ای از حق بیمه آنها به عهده دولت است و در نتیجه قابل وصول نیست و صرفاً بر حجم بدهی انباشته دولت به این سازمان می‌افزاید.
وضعیت منابع و مصارف در سازمان تأمیناجتماعی چگونه است؟
بررسی فرایند منابع و مصارف سازمان تأمیناجتماعی طی دهه گذشته نشان می‌دهد منابع و مصارف سازمان تأمیناجتماعی به سرعت درحال به هم نزدیک شدن هستند. اختلاف این منابع و مصارف که تا سال‌ها بعد از انقلاب اسلامی مدت‌ها مثبت بود، اکنون به سمت پیشی گرفتن مصارف بر منابع حرکت می‌کند. این موضوع اساسی که از آن به عنوان «دغدغه تعادل» یاد می‌کنند، به حدی است که شاید بتوان مدعی شد بخش اعظم راهبردها و عملکرد نظام بیمه‌ای؛ بخصوص سازمان تأمیناجتماعی در دهه‌های گذشته تحت تأثیر آن بوده است. علاوه بر چالش‌های فوق‌الذکر که موجب کسری منابع سازمان تأمیناجتماعی و سایر صندوق‌های بیمه‌ای کشور شده، عدم بهره‌برداری اقتصادی از وجوه و ذخایر صندوق‌ها از عمده ضعف‌های مالی نظام بیمه‌ای در تأمین و اداره منابع مالی است. بررسی‌ها نشان داده که مهمترین عامل در ناکارآمدی سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها محیط و فضای اقتصاد کلان کشور است. تغییرات و نوسانات نرخ ارز و محدودیت در تأمین منابع لازم جهت سرمایه‌گذاری به دلایل سیاسی و تحریم‌های اقتصادی، تأثیر غیر‌قابل انکاری در ضعف سرمایه‌گذاری در سطح کلان کشور و به تبع آن نقص در تأمین منابع مالی تأمیناجتماعی داشته است. تأثیر غیرمستقیم این جریان بر کاهش منابع حق بیمه تأمیناجتماعی نیز قابل توجه است. با افزایش نوسانات ارزی و کاهش تولید و سرمایه‌گذاری در کشور، تولیدکنندگان به عنوان کارفرمایان بزرگ و پرداخت‌کننده حق بیمه، متضرر شده و اولین اقدام آنان کاهش کارگران و بیمه‌شدگان خواهد بود و از این طریق منابع درآمدی از محل حق بیمه کاهش خواهد یافت. همچنین واگذاری شرکت‌های عموماً زیان‌ده دولتی به صندوق‌های بیمه‌ای در قالب خصوصی‌سازی و تأدیه دیون نهاد دولت به این صندوق‌ها، استفاده بهینه از سرمایه‌گذاری را برای این صندوق‌ها با موانع جدی مواجه ساخته است. بر این اساس، لازم است جهت استفاده بهینه از ذخایر صندوق‌ها تصمیمات دقیق اتخاذ و اجرای مراحل مختلف آن به مدیران مجرب واگذار شود. ضعف دیگر نظام تأمیناجتماعی که مرتبط با نحوه تأمین و اداره منابع مالی است، عدم اعمال منابع جایگزین برای صندوق‌های بیمه‌ای است. پایه‌گذاری منابع درآمدی برای نظام رفاه و تأمیناجتماعی یک الزام جدی برای کشور ماست. از یک طرف درآمدهای حاصل از نفت در بودجه رو به کاهش است و از طرف دیگر بحران نقدینگی در صندوق‌های بازنشستگی هر روز بیشتر و بزرگتر می‌شود. در این وضعیت، امکان‌سنجی استفاده از درآمدهای مالیاتی و منابع مالی اسلامی برای تأمین مالی نظام رفاه و تأمیناجتماعی ضروری است.
سایر کشورها از چه راهکارهایی برای حفظ سرمایه‌های بین‌نسلی استفاده می‌کنند؟
استفاده از تجارب کشورهای توسعه‌یافته که توانسته‌اند سرمایه‌های بین‌نسلی خود را ارتقاء و تعادل بین منابع و مصارف خود را حفظ کنند، برای ما بسیار مفید است. با استفاده از این تجارب، شناخت راهکارها و ارزیابی نتایج آنها می‌توان نقشه‌راهی برای آینده صندوق‌های بازنشستگی در کشور ترسیم کرد. راهکارهایی که کشورها عموماً به طور مشترک در جهت حفظ سرمایه صندوق‌های بیمه‌ای به کار می‌برند را می‌توان در چند دسته کلی تقسیم کرد. برخی راهکارها اصلاح قوانین و مقررات یا به اصطلاح «اصلاحات پارامتریک»، برخی اصلاحات مالی و اقتصادی و برخی نیز سیستماتیک و ساختاری هستند. از جمله اصلاحات مالی و اقتصادی، استفاده از منابع مالیاتی و اتصال نظام تأمیناجتماعی به نظام مالیاتی است. مقاوله‌نامه شماره 102 تأمیناجتماعی (حداقل استاندارد) مصوب سال 1952 پیش‌بینی می‌کند که «هزینه مزایا بر اساس این مقاوله‌نامه و هزینه اداره اینگونه مزایا به طور مشترک باید از طریق حق بیمه‌ها و یا درآمدهای مالیاتی و یا هر دو به گونه‌ای تأمین شود که مانع بروز سختی معیشتی افراد کم‌درآمد شده و وضعیت اقتصادی اعضای طرح و گروه‌های تحت پوشش را در نظر داشته باشد.» سهم حق بیمه‌های متعلقه، مالیات‌ها، درآمد حاصل از سرمایه‌گذاری و سایر منابع مالی تأمیناجتماعی در کشورهای مختلف، متفاوت است. معمولاً در هر کشوری، بر اساس نوع حمایت‌ها و افراد تحت پوشش، طرح‌های گوناگونی وجود دارد که به روش‌های مختلف تأمین مالی می‌شوند. در بسیاری از کشورها فقط آن مزایایی که مرتبط با کار و اشتغال بوده و به نوعی جبران از دست دادن موقتی یا دائمی درآمد ناشی از کار (مقرری روزانه بیماری، حقوق بازنشستگی، مقرری بیکاری) است باید از محل مشارکت‌های تأمیناجتماعی (حق بیمه) پرداخت شود و سایر مزایایی که ارتباط مستقیم با اشتغال فرد ندارند (مراقبت‌های بهداشتی، مزایای خانوادگی و مزایای عدم اشتغال پرداختی به جوانان جویای کار) بهتر است از طریق برنامه‌های مربوط به همبستگی ملی و بودجه عمومی پرداخت شوند. به عنوان مثال در مطالعه‌ای که اخیراً در کشور انگلستان انجام شد، از حدود سال 2010 به بعد در این کشور روش‌های گوناگون تأمین منابع مالی تأمیناجتماعی مورد توجه جدی دولتمردان آن قرار گرفت و روش‌های تأمین منابع مالی تأمیناجتماعی گسترده‌تر شد، از جمله اینکه علاوه بر دریافت حق بیمه و افزایش آن در برخی مواقع، از درآمدهای عمومی مالیاتی و اعتبارات خزانه و همچنین دریافت وام بانکی و اوراق قرضه نیز برای تأمین هزینه‌های بیمه‌های اجتماعی بهره‌گیری شد.
راهکار اصلاحات پارامتریک چند سال سابقه اجرایی دارد؟
راهکار اصلاحات پارامتریک جهت تداوم فعالیت مطلوب صندوق‌ها، از جمله راهکارهایی است که پس از دوران بحران سال 2009-2008 در اروپا در اکثر کشورهای اروپایی و به تبع آنها سایر کشورهای جهان دنبال شده و می‌شود. به عنوان مثال در کشور انگلستان به دلیل صرفه‌جویی در هزینه‌های نظام رفاه و تأمیناجتماعی اصلاحاتی پارامتریک در سیستم ارائه مزایا اعمال کرده‌اند؛ به نحوی که ابتدا سن بازنشستگی زنان را به سن بازنشستگی مردان رسانده و سپس در مرحله بعد سن بازنشستگی هر دو را به 68 سالگی افزایش می‌دهند. از آوریل سال 2010 سن بازنشستگی زنان هر دو ماه به مدت یک ماه افزایش یافت و در آوریل سال 2016 به 63 سال رسید. سپس سن بازنشستگی زنان به 65 سالگی با نرخ سه ماه افزایش در هر ماه رسید. ما از نوامبر سال 2018 شاهد سن یکسان بازنشستگی برای زنان و مردان هستیم. در حال حاضر طرح‌هایی وجود دارد تا سن بازنشستگی دولتی را بین سال‌های 2028-2026 به 67 سال و بین 2046-2044 به 68 سال برسانند. از جمله اصلاحات اخیر دیگر که منجر به کاهش سخاوتمندی مزایای بیمه‌ای و کاهش هزینه‌های مالی نظام بیمه‌ای تأمیناجتماعی انگلستان شد، محدودیت در پرداخت مزایای افراد بیکار (مقرری جویندگان کار) بود. به عنوان مثال در جولای سال 2015، دولت حمایت از افراد با قابلیت اشتغال در فعالیت مرتبط با شغل را حذف کرد. این تغییر برای تمامی متقاضیان جدید از آوریل سال 2017 اعمال و به این ترتیب 640 میلیون پوند تا سال 2021-2020 صرفه‌جویی شد. دسته دیگر راهکارها، اصلاحات ساختاری و سیستماتیک است که کشورها را وادار کرده تا به سمت نظام‌های چندلایه تأمیناجتماعی و ساماندهی مزایا و سازماندهی نهادها حرکت کنند. نظام تأمیناجتماعی چندلایه، رویکردی نو و تجربه شده در جهان امروز است که مناسب‌ترین الگو را برای پوشش کامل جمعیت و مدیریت هزینه‌ها ارائه می‌دهد. این نظام، ساختاری تکامل یافته از نظام‌های تأمیناجتماعی است که هر یک از راهبردهای بیمه‌ای و حمایتی و تکمیلی را در بر گرفته و با توجه به شرایط خاص اقشار مختلف جامعه، آنان را پوشش می‌دهد. استراتژی اصلاحات نظام مبتنی بر چندلایه در سال 1981 از شیلی آغاز شد و تا سال 1998 هفت کشور آمریکای لاتین این استراتژی را در پیش گرفتند. همچنین سوییس از سال 1985، استرالیا از سال 1993 و انگلیس از سال 1998 اقدام به چنین اصلاحاتی کردند. از طرف دیگر، در کشورهای شرق و مرکز اروپا که با عنوان اقتصادهای در حال گذار شناخته شده‌اند نیز چنین شکل اصلاحاتی مورد توجه قرار گرفته است. مجارستان و قزاقستان در سال 1998 و لهستان در سال 1990 این اصلاحات را آغاز کردند. در کشور ما نیز سال‌هاست ضرورت لایه‌بندی نظام تأمیناجتماعی احساس می‌شود و در قوانین مختلفی از جمله قانون برنامه پنجم و ششم توسعه بر آن تأکید شده اما تاکنون مقررات آن تدوین و تصویب نشده است. انتظار می‌رود با ابلاغ سیاست‌های کلی تأمیناجتماعی توسط مقام معظم رهبری در سال جاری و تأکید بر استقرار نظام چندلایه در این سیاست‌ها، نظام چندلایه تأمیناجتماعی در کشور ما نیز پیاده‌سازی و اجرا شود.
0 دیدگاه